论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
打开《法院裁判文书网》，输入业主或者业主委员会词条，成千上万的裁判文书就会呈现出来，这些年来，围绕住宅小区特别是侵害业主建筑物区分所有权的纠纷大幅增加，这并不是说明过去侵害业主权益的现象少，而仅是表明业主维护自身权益的意识在进一步提高。
本文选用住宅小区四个案例，涉及行政机构行政权力的行使，业主组织行为的规范，以及业主共有权利的保障问题，住宅小区侵占业主共有权益的现象是普遍的，然其公共领域里管理与被管理的矛盾更加激烈，由于法律漏洞间或法律矛盾的存在，其法律适用更加疑难，应当引起相关部门更多的注意。
案例一 申请撤销选聘物业服务企业决定案
申请人任某、朱某与被申请人广州某业主委员会(下称业委会)撤销权纠纷案，申请人认为业委会没有采用招标方式选聘物业服务企业，刻制印章未向公安部门申报和备案。法院认为，业委会选聘物业服务企业已经书面征得全体业主“双过半”同意，使用印章未能依法刻制和备案，并不影响业委会与物业服务企业签订合同的法律效力。
点评：住宅小区业主共同决定权的行使。
案例二 请求备案案
原告环西小区业委会诉称，在建设单位组织配合下，林某向街道办事处申请业主大会召开筹备工作，街道办事处和居委会派人参加了首次业主大会，大会选举产生9名委员;召开业委会，选举林某为主任，并在小区进行了公告。被告住建局辩称，未予业委会备案，其业委会尚未成立，其不具诉讼主体资格。被告街道办事处辩称，该业委会没有得到大多数业主的支持，业主大会召开失败;林某没有交纳物业费，不具主任资格条件。法院判决住建局履行备案职责。
点评：住宅小区业主组织自主治理事务中行政机构指导权力的行使。
案例三 撤销公告案
嘉海花园3名业主向街道办事处提交182名业主联名信，要求组织召开业主大会，就是否重新选举业委会成员进行表决。街道办事处决定由居委会组织成立筹备组，重新召开业主大会、选举业委会，并委托居委会在嘉海花园小区作出公告。业委会诉称业主签名虚假;街道办事处辩称对联名信己方没有义务和能力进行审查。法院认为街道办事处没有对联名信真伪全面核实，判决撤销街道办事处作出的公告。
点评：住宅小区业主组织自主治理事务中行政机构指导权力的行使。
为阐明业主建筑物区分所有权私人物权的绝对性，还原行政主管部门“指导、协助”行为的非强制性，本文从业主建筑物区分所有权的法律角度出发，首先对我国住宅小区法律制度存在的问题进行了分析，就国内外的业主组织制度比较，其次针对我国住宅小区常见的业主组织的设立筹备、备案具体行政行为，以及物业企业的退出进行阐述。论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
一、我国住宅小区法律制度存在的问题
我国房地产开发实行初始登记制度，建设单位购买土地使用权进行登记，房屋建设到一定程度后开始销售并对房屋购买人进行产权登记，除已经销售的建筑物专有部分登记和开发商初始登记外，住宅小区共有部分及其他不动产没有登记，均在初始登记的开发商名下。
我国《物权法》规定当事人可以通过合同约定对车库、车位进行出售、附赠或者出租，除单独例举规定外，概括规定了道路、绿地、其他公用场所、公共设施和物业服务用房作为建筑物的附属设施原则上归业主所有。
为满足居民教育、文化、体育、社区服务、市政公用等基本需求，国家规定在商品房开发建设时，应当配套建设各种公用建筑物，一些地方明确了其土地使用条件，建设单位的建设义务，规定配套公建不得销售、无偿移交。[ 见《天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法》津政办发(20**)29号。]作为专门法的《防空法》规定：人防工程平时由投资人使用管理，收益归投资人所有。
制度设计似乎完美无缺，而现实却漏洞百出，住宅小区内许多建筑物权属没有具体规定，也不能进行登记，自然而然的就被认定为初始登记的所有人所有;建设单位以建设用地抵押贷款，房屋建成售罄后建设单位所占土地份额几乎为零，银行借贷风险凸显;建设单位擅自处分“公建”房屋，自行改变地下防空设施使用规划，单方改变房屋设计结构，甚至将业主共有部分改为专有部分牟利。城市土地国有、房地产开发用地有偿转让和“分税制”，使得“土地财政”得以高效实施并导致房价高企。业主与开发商围绕着不动产权属，特别是车库权属和防空设施使用之争愈演愈烈，暴力流血事件接连不断，业主对外“维权”和内部“公地悲剧”已经成为我国基层社区治理的死结。
我国《物权法》列举了三种物业管理模式，国务院早在20**年就出台了《物业管理条例》(下称《条例》)，对物业服务企业实施物业管理活动进行了规制，但至今仍然没有就《物权法》规定的其他物业管理方式出台配套规定，一些部门把物业服务企业提供物业服务作为了唯一方式，业主没有自由选择的余地。
我国实行前期物业管理制度，《条例》规定在业主大会选聘物业企业之前，由建设单位选聘的物业企业负责住宅小区的物业服务，业主在购买房屋的同时还须接受建设单位拟制的临时管理规约。同时，物业服务企业及其管理人员实行资质、资格准入许可制度，物业服务企业选聘招标、物业服务收费价格指导等制度，必然产生物业服务市场的高度垄断，物业服务模式的单一形式，物业服务企业侵占业主共有收益和维修基金等现象。论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
二、国内外业主组织制度比较分析
我国住宅小区存在的矛盾是多方面的，纠纷的性质、类型是多样的，因建筑物及其物业管理法律制度是由其主管部门主导制定，业主建筑物区分所有权人和消费者主体地位没有得到重视，加之长期对社会私人组织的控制，对业主组织法律属性、地位及其运行体制、机制的认识偏差就尤显突出，这对于摆正行政主体与业主组织的关系，把握行政行为的方式具有重大阻碍作用。
(一)国外业主组织制度介绍
各国的业主组织内涵和形式各有不同，其模式与国情、时代紧密相连，依据不同的住宅类型，业主组织可以被概括为居民社区协会和业主公益组织两类，其中包括三种类型：公寓式协会、业主协会和业主合作协会。1、公寓式协会的业主拥有自己的居住权，并拥有诸如运动场所、停车场等共同权利，[ 吴晓林着：《国外“城市社区业主组织”研究述评》，载于*中央编译局、世纪发展战略研究所主办《国外理论动态》，20**年第8期第97页。]协会不拥有却管理共同财产。2、业主协会则代表业主拥有住房和所在地基。3、业主合作协会的成员则不拥有完整的居住单元，只是分享协会所拥有的建筑和公共场地。
1、美国业主协会是住宅小区业主的自治性管理组织，具有法人资格，开发商就是住宅小区的第一个业主，随着房屋销售的进行，开发商业主协会份额逐渐减少，直至完全退出。业主协会由业主大会、管理委员会和专门委员会构成，业主大会是业主协会的最高决策机构，享有任免管理委员会成员、修改协会章程和通过财务预算方案等重大事项决定权。业主大会相当于公司的股东大会，遵循少数服从多数原则，业主在业主大会上享有表决权，业主与业主协会如同股东与公司的关系，实行所有权与经营权分离。[7]
2.法国业主管理团体法人资格自然获得，规定二名以上业主拥有建筑物时，即应成立业主管理团体，所有业主为当然的团体成员。
3.德国与法国不同，住宅所有人可以通过契约结成“住宅所有人共同体”，住宅所有人并不会当然的成为“共同体”，法律也不承认“共同体”的法人资格，单个住宅所有权人是权利的享有者和义务的承担者，小区公共事务通过*和管理人进行。
4.日本业主团体包括三类：管理团体、管理组合法人和社区管理团体。管理团体是日本最为普遍的业主团体组织，与法国相同，管理团体自然成立，业主当然为管理团体的成员。而管理组合团体并不当然成立，成员要有30人以上，决定设立法人要有名称、办公处所，并须依法登记。它既不属于以营利为目的的公司法人，也不属于以社会公益为目的的公益法人，而是属于“中间法人”。
5.加拿大对共管式公寓的管理采用公司制，业主大会负责选举业主董事会，物业公司和物业经理由业主大会聘用、董事会委托，为业主董事会提供咨询，对公寓实施日常管理。物业经理隶属于物业公司，是公寓物业的主管人，负责向业主董事会推荐招聘管理员、保安员和清洁员，对外是业主董事会的代理人。各种物业专项服务则由商业化的专业公司提供，由物业公司对外负责采购。[8]
由此可知，美国将设立业主组织视为开发商的法定义务，德国则允许业主通过合同或者*决定物业的管理事务，日本根据情况不同而管理方法有别，大多业主组织当然成立并具法人资格，政府对业主成立自己的组织规定需要登记，有些需要一些前提条件，但罕见有禁止性的条款。论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
(二)我国业主组织的法律属性
业主组织与村委会、居委会是不同的，村委会根据其《组织法》设立，掌管村集体的财产，村集体的财产属于本集体公有，而不是集体成员共有，它与国有财产共同构成公有财产。村集体的成员是开放的，村民可以自由流动，但其所在集体财产并不因此而随之增减。村委会、居委会因行政决定而设立，虽然都是选举产生的自治组织，但其功能设置更多的是社会公共管理职能，实质是政权的延伸。居委会《组织法》第八条规定被剥夺政治权利的人，在居委会选举中不享有选举权和被选举权就明白的表明了选举行为的政治性。
业主组织与公司的组织形式，业主于业主组织的成员权与股东于公司的成员权的内容都是不同的，我国建筑物区分所有权采“三元说”，包括：业主对自己专有部分的专有权，对共有部分的按份共有权和业主在业主组织中的成员权。自然人、法人等投资于公司，其财产完全与投资人脱离成为公司所有，投资人只是享有公司股份;而住宅小区共有部分属于业主按份共有，业主共同组成业主大会，并未改变其按份所有共有部分的权利，业主组织对共有部分仅具有管理权，并不具所有权。
业主的管理权源于其在业主组织中的成员资格，设立业主组织是基于共同事务的管理需要，包括业主委员会成员的选举、被选举等重大事项的决定权，都属于业主的自治权利，其权利诞生的基础是物权的绝对性。“所有权依据主体数量的不同，可以分为单一所有权和多数人所有权。共有是多数人所有权的主要形态。”[9] “共有为所有权的联合，而非一种独立的所有权类型。”[10]
业主大会是业主行使管理权的一种法定组织形式，业主组织所涉及的只是其房屋所有权、土地使用权等民事权利的行使、保护，主要是私人领域的问题，其行为无须法律特别授权，同时，业主组织行使管理权利，并不影响业主基于共有物权所固有的相关权利，当他人侵害业主共有权益时，任何一个业主都有权要求停止侵权。社会组织包括社会团体、政党组织、事业单位、村委会、居委会和业主委员会等，业主组织只是社会组织的一种，居委会、村委会“强调居民、村民的自我管理，业主委员会突出的是业主自身的权益。”[11]业主委员会并非基层群众自治组织，“与《立法法》第八条第三项规定的‘基层群众自治组织制度’显然并不一致。”[12]
(三)业主组织法律制度问题分析
20**年，我国《物权法》开始实施，专章规定了业主的建筑物区分所有权，规定业主可以设立业主大会，选举业主委员会，业主大会是住宅小区业主的议事机构和权力机构，业主委员会是业主大会的执行机构和代表机构，明确赋予了业主对业主组织违法决定的撤销权，单独列举了选聘、解聘物业服务企业必须经过业主“双过半”通过等规定，但对业主组织的活动规则并没有过多的关注。
国务院《条例》不仅规定了前期物业服务制度，物业服务企业的聘用程序，还专章规定了业主和业主大会制度，明确行政机构对业主组织不法决定可以撤销。设立了备案制度，要求业主委员会自产生30日内向主管部门和基层政府备案，但并未规定拒不备案的法律后果。
20**年，建设部出台《业主大会和业主委员会指导规则》，(下称《规则》)就业主大会筹备、设立，业委会成员选举，业主大会临时会议召开等问题进行了规定，在此期间，建设部还就物业服务企业资质、收费等出台了大量规定，一些地方还规定了多方参与的“联席会议”制度，等等。多年来，除个别偏远地区外，全国省、直辖市和自治区以及地级市人大或政府就物业管理事务都出台了相关规定，其中，大量是直接对业主的规定，以河北省为例，就石家庄和11个地级市中仅有3个城市没有出台相关规定，其中1个拟定了法规草案准备出台，就同一事项各地纷纷立法这种现象实属罕见。
如同国外大多数国家一样，我国《物权法》规定了业主大会为决策机构，业委会为执行机构的组织模式，但却没有赋予业主组织法律人格。我国《物权法》对业委会成员的产生和《村委会组织法》对村委会成员的产生，都做出了“双过半”的规定，前者要求“专有部分建筑物总面积过半数的业主”和“占总人数过半数的业主”同意，后者则要求须有登记参选村民过半数投票，要获得参加投票村民过半数的选票，而《居委会组织法》对居委会成员的产生，只是要求本地区具有选举权的居民或者每户代表选举即可，并未作其它限制性的规定，门槛高低可见一斑。
住宅小区选择了“二元两级”的治理结构，而没有赋予超大小区业主多元、多层次的治理权利，业主直接行使管理权利看似民主、可靠、安全，而事实上不是业主组织不能设立就是强人统治，傀儡业委会、影子业委会普遍，业主没有建立起真正自己的业主组织，业主没有协商、议事的平台，对于成百上千业主的大小区，且不提业主的议事协商、投票选举，仅是业主大会的召开就足够困难。有些地方在“代理制”基础上规定了业主“代表制”，肯定了书面征求意见的形式，而代表人的产生及其行为规则却没有立足于业主真实的意思基础上，在方便业主决策的同时，也为个别人操纵选票和弄虚作假提供了机会，很多代表人成了权力、金钱的代言人。业主组织“五难”：“启动难、筹备难、备案难、决策难和换届难”，[13]在我国大部分地区业主组织成立、运行非常困难，只有一两成住宅小区成立了业主组织。
业主组织设立“高门槛”，主管部门在业主组织设立筹备、备案过程中的不作为、滥作为，更加使得业主组织难以成立和运转;业主组织对外争取物权自主忙于“维权”，业委会成员内部贪腐、侵占，“公地悲剧”普遍存在，业主自主、自治之路茫茫。事实上20%的物业服务企业掌控着80%的优质物业市场资源，而这一切也正是开发商、物业服务企业与地方政府利益高度契合的必然体现。论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
三、我国住宅小区具体行政行为的法律规制
“行政系统和自治组织分属不同的体系，各自有其活动的准则和行为边界，并不具有直接意义上的领导关系。如何‘理顺政府与社会间的关系，’划定政府行政的边界，明确‘行政指导’的法律涵义，是‘依法行政’的重点和难点问题。”[14]从上文对业主组织属性的分析可以得知，业主组织完全是建筑物所有人为了管理、使用自己的物业，而组成的一种纯粹民间的自治性组织，它与行政机构没有隶属关系，它只是业主内部共同管理的一种组织形式，业主组织的性质决定了行政机构对其进行管理的指导性、协助性，其行为表现更多的是倡导、咨询、建议。行政指导是事实行为，没有行政强制性，从其功能来看，可以分为规制性的、助成性的和调整性的，但三种分类并不一定相互排斥。[15]
(一)业主组织设立筹备中的行政行为
我国《物权法》规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。”“地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”建设部《规则》对业主大会筹备、设立，业委会成员选举程序都进行了规定，并设立了“筹备组”制度，要求政府接到申请后60日内组织、指导成立筹备组，组长由基层政府人员担任，成员分别由建设单位代表、居委会代表和业主代表组成，业主代表则由基层政府和居委会组织业主推荐。规定筹备组于90日内完成筹备工作，业主大会自业委会选举产生之日起成立，持备案证明申请刻制业主组织印章，业委会换届或者成员变更须经备案。
作为市场或社会组织，其设立前的筹备工作都是重要而繁琐的，召开成百上千人的业主会议，组织业主讨论、协商、选举，进行通知、送达、公告等大量事务性的工作，需要准备会议场所、办公设备、文件材料，考虑我国住宅小区业主群体规模普遍庞大和业主群体松散特性，规定基层政府对业主组织设立的筹备给予指导、帮助是合适的。
规定基层政府、居委会、建设单位加入筹备组亦属实际需要，这应当成为业主设立业主大会的一个选项，根据需要由业主进行选择，但认为设立业主大会必须由政府组织设立筹备组，筹备组成员必须包括政府官员和居委会、建设单位人员，或者说筹备组不是政府牵头组织，筹备组没有政府人员，设立业主大会即属非法，这种认识是不能被认可的。现实中主管机构及其官员把成立筹备组当成行政权力，借口拒绝、拖延受理筹备申请，代替业主推荐业主委员会成员人选，筹备组不能成立和同时存在多个筹备组的现象屡见不鲜。
启动成立筹备组20%的业主比例看似不高，但对数千业主小区而言却非易事，考虑业主集体管理建筑物的必然性，对于一定业主规模的住宅小区，我国法律没有象美国、法国等国家一样规定业主组织自然成立，业主当然的成为业主组织成员，而是前置条件、业主主动申请、业主组织被动成立，并且不具法人资格，不能不说是一个重大制度设计缺陷。
论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
(二)业主组织备案行政行为
我国法定登记、备案的主体、内容、类别十分复杂，如产权登记、合同登记、社会保险登记、企事业主体设立登记、婚姻登记、兵役登记，法规规章备案、宗教教职人员备案、私募基金备案、专利实施许可合同备案和食品安全企业标准备案等等。其中，享有职权行政主体对外实施的行政登记、备案是行政登记，属于公法性的公务行为，而其他公权力机构和行政主体内部以及企事业进行的登记、备案不属于行政行为，如选民登记，企业产品出入库登记等。同时，实践中大量使用“记录”“记载”“刊登”“注册”、“登录”等名称的“无名登记”，很多实质都是行政登记，属于行政决定行为，在现实中国家、行业要求登记、备案的事项甚多，但对登记、备案机构、种类、属性却没有规范，“登记”与“备案”的使用也并没有严格的区别，登记既有许可性的也有确认性的，而备案大多则是确认性的，登记、备案行为需要法律适用者据实判定。
行政登记制度的分类，按照强制性程度可以分为必须登记、应当登记和可以登记，如结婚、复婚就必须登记，地役权登记当事人就可以自行决定;按照主动性情况可以分为依据申请的登记和依据职权的登记，结婚登记就需要申请，而信访、举报则应主动登记。行政登记包括记载备案、公示公信、确认证明、管理服务等功能，具有介入私域、掌握信息、赋予效力、承载审批的作用，但并不是说行政登记全部都兼具以上功能，更多只是具备上述部分功能。“作为行政法律行为的行政登记能够直接引起法律效果;作为准行政法律行为的行政登记能够间接引起法律效果;作为行政事实行为的行政登记则仅产生事实性影响。”[16]
根据国务院《条例》和建设部《规则》可见，业主组织主体产生与备案行为无关，备案并非业主组织成立的许可性前置条件，备案需要审查材料，但不是对业主组织成立进行实质性审查;备案直接产生记载确认、公示公信等法律效果，但经过备案的业主组织及其设立的过程并不表明不存在瑕疵甚至缺陷。这种备案客观上虽然不能设定相对人的权利义务，但可以对相对人行使权利履行义务直接或者间接产生影响，业主组织不能备案就不能刻制印章，不能开立银行账户，不能与自己选定的物业服务企业签订合同，经营性管理活动自然就会受到影响。业主组织的备案，应当属于行政确认而非行政许可，行政确认是行政机关对一定的法律行为或者事实状态进行确认，而行政许可则是在普遍禁止的前提下，对个别主体从事某种业务或者进行某种活动开禁，投资人具有从事经营活动的权利，如工商行政主管部门颁发营业执照即属于行政确认而非行政许可行为，业主设立业主大会亦非普遍禁止性的行为。
对业主组织备案，《规则》规定由建设主管部门和基层政府组织主管，而不同于其他市场主体、社会主体的设立要到工商行政或者民政主管部门登记、备案，不仅登记、备案主体不同，登记、备案的法律效果也相去甚远，看似易如反掌的备案与现实中业主组织的“五难”现象极具反差。就业主组织备案条件，规定本来已经非常明确，主管部门却仍以法定条件之外的其它规定阻止业主组织备案，如设立筹备组没有街道办事处同意，召开业主组织大会没有告知居委会等。在物业服务合同关系中，业主组织只是一个消费性的人的组织，而由主管建设的部门进行立法规制本身就是问题所在。
(三)物业服务企业选聘、解聘中的行政行为
业主组织对物业企业的选聘、解聘是住宅小区最困难的事情，我国实行前期物业服务制度，选聘新的物业企业之前首先要解聘前期物业企业。前期物业企业“先占”了业主的共有部分，制定了高价物业收费标准，小区建成不久也无须投入太多维护费用，业主交纳物业费，多收多的，少收少得;共有部分最大化利用，收益数量业主也很难了解，退出小区既是丢掉了财富。物业服务合同本身属于委托性质，物业服务企业与业主组织都可以单方解除合同，但因解除物业服务合同而造成激烈冲突的现象却到处可见，堵大门、打黑架，恐吓要挟，个别地方一夜就有十几部车被砸，甚至伤人、死人。另一方面，业主普遍趋向逃避物业缴费，特别是一些村民改市民的城乡交界小区，业主拒绝缴费更是普遍，一些物业服务企业不得不“弃场”走人，“公地悲剧”不仅给业主生活造成严重混乱，也给基层政府添了很*烦。
我国《物权法》规定，聘用、解聘物业服务企业需要全体业主“双过半”通过，一些业委会为了躲避召开业主大会的繁琐，或者选聘心仪的物业服务企业，直接让业主投票业主大会授权业委会选定物业服务企业，法院对其授权行为效力也是裁判不一。[17]表面看是没有理解业主大会专属权力法律规定的强制性，实质是业主大会业主人数太多，决策、操作层级单一，“直接民主投票”制度设计严重影响决策效率。
合同自由，包括选择合同相对人的自由和当事人商定合同内容的自由，物业服务企业的选聘、解聘本身是合同行为，应当由双方当事人自主商定。规定业主选聘物业服务企业必须招标，必须备案，实质是对业主组织合同行为滥设行政许可。
论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
结语：我国住宅小区公共治理的出路
住宅小区存在的问题是多样的，既有不动产产权和物业管理服务制度设计问题，也有制度执行异化问题，业主所有权益受到侵害的同时，物业服务企业合同权益也没有得到保证，二元两级的业主组织权力设计结构，直接选举看似非常民主，实则组织系统效率非常低下，难逃能人治理的窠臼。业主集体自治得不到落实，究其根源还是业主自主权利没有得到有效保障。随着时代变迁，计划经济、“单位人”条件下管控模式的式微，单靠政府“看得见”和市场“看不见”的两只手是不行的，对于封闭性住宅小区松散型的业主集体而言，应当充分利用业主群体内部物权利益的粘合作用，发挥业主组织自治的积极性。“无论国家还是市场，在使个人长期的、建设性的方式使用自然资源系统方面，都未取得成功;而许多社群的人们借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实现了适度治理。”[18]
业主自治，其根源在于业主物权特别是管理权的自主，业主组织的法律地位则是其得以实现的基本条件。我国农耕文明缺乏自治文化传统，市场经济转型大多有赖于中央推动，对于业主组织自治，我们不能完全寄希望于业主自身的能力和觉悟，既有的社会基层管理体系也已蜕化，应当加速社会治理现代化的步伐，大力推进新型社会组织发展，借助社会组织的力量，借用市场规则，通过政府购买服务的方式，由社会组织对业主组织的设立、运行进行指导与辅助，政府退出市场，把更多的精力投入到政策的制定与落实之上。
“当政府把所有权和控制交给社区时，它的责任并不因此而结束。政府也许不再直接提供服务，但是仍然对保证满足居民需要负有责任。政府一旦放弃主动掌舵的职责，灾难就常常接踵而至。”[19]住宅小区被物业服务企业“弃管”就是最常见的例子。以第三方社会组织扶助业主组织“自管”起来，这不只是因为住宅小区内部物业服务的私人性质，也是出于“两只手”的无能为力，还有就是对权力者、先占者侵占行为的抵制。
篇2：住宅小区的公共治理之道：以规范行政指导行为为主题
论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
打开《法院裁判文书网》，输入业主或者业主委员会词条，成千上万的裁判文书就会呈现出来，这些年来，围绕住宅小区特别是侵害业主建筑物区分所有权的纠纷大幅增加，这并不是说明过去侵害业主权益的现象少，而仅是表明业主维护自身权益的意识在进一步提高。
本文选用住宅小区四个案例，涉及行政机构行政权力的行使，业主组织行为的规范，以及业主共有权利的保障问题，住宅小区侵占业主共有权益的现象是普遍的，然其公共领域里管理与被管理的矛盾更加激烈，由于法律漏洞间或法律矛盾的存在，其法律适用更加疑难，应当引起相关部门更多的注意。
案例一 申请撤销选聘物业服务企业决定案
申请人任某、朱某与被申请人广州某业主委员会(下称业委会)撤销权纠纷案，申请人认为业委会没有采用招标方式选聘物业服务企业，刻制印章未向公安部门申报和备案。法院认为，业委会选聘物业服务企业已经书面征得全体业主“双过半”同意，使用印章未能依法刻制和备案，并不影响业委会与物业服务企业签订合同的法律效力。
点评：住宅小区业主共同决定权的行使。
案例二 请求备案案
原告环西小区业委会诉称，在建设单位组织配合下，林某向街道办事处申请业主大会召开筹备工作，街道办事处和居委会派人参加了首次业主大会，大会选举产生9名委员;召开业委会，选举林某为主任，并在小区进行了公告。被告住建局辩称，未予业委会备案，其业委会尚未成立，其不具诉讼主体资格。被告街道办事处辩称，该业委会没有得到大多数业主的支持，业主大会召开失败;林某没有交纳物业费，不具主任资格条件。法院判决住建局履行备案职责。
点评：住宅小区业主组织自主治理事务中行政机构指导权力的行使。
案例三 撤销公告案
嘉海花园3名业主向街道办事处提交182名业主联名信，要求组织召开业主大会，就是否重新选举业委会成员进行表决。街道办事处决定由居委会组织成立筹备组，重新召开业主大会、选举业委会，并委托居委会在嘉海花园小区作出公告。业委会诉称业主签名虚假;街道办事处辩称对联名信己方没有义务和能力进行审查。法院认为街道办事处没有对联名信真伪全面核实，判决撤销街道办事处作出的公告。
点评：住宅小区业主组织自主治理事务中行政机构指导权力的行使。
为阐明业主建筑物区分所有权私人物权的绝对性，还原行政主管部门“指导、协助”行为的非强制性，本文从业主建筑物区分所有权的法律角度出发，首先对我国住宅小区法律制度存在的问题进行了分析，就国内外的业主组织制度比较，其次针对我国住宅小区常见的业主组织的设立筹备、备案具体行政行为，以及物业企业的退出进行阐述。论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
一、我国住宅小区法律制度存在的问题
我国房地产开发实行初始登记制度，建设单位购买土地使用权进行登记，房屋建设到一定程度后开始销售并对房屋购买人进行产权登记，除已经销售的建筑物专有部分登记和开发商初始登记外，住宅小区共有部分及其他不动产没有登记，均在初始登记的开发商名下。
我国《物权法》规定当事人可以通过合同约定对车库、车位进行出售、附赠或者出租，除单独例举规定外，概括规定了道路、绿地、其他公用场所、公共设施和物业服务用房作为建筑物的附属设施原则上归业主所有。
为满足居民教育、文化、体育、社区服务、市政公用等基本需求，国家规定在商品房开发建设时，应当配套建设各种公用建筑物，一些地方明确了其土地使用条件，建设单位的建设义务，规定配套公建不得销售、无偿移交。[ 见《天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法》津政办发(20**)29号。]作为专门法的《防空法》规定：人防工程平时由投资人使用管理，收益归投资人所有。
制度设计似乎完美无缺，而现实却漏洞百出，住宅小区内许多建筑物权属没有具体规定，也不能进行登记，自然而然的就被认定为初始登记的所有人所有;建设单位以建设用地抵押贷款，房屋建成售罄后建设单位所占土地份额几乎为零，银行借贷风险凸显;建设单位擅自处分“公建”房屋，自行改变地下防空设施使用规划，单方改变房屋设计结构，甚至将业主共有部分改为专有部分牟利。城市土地国有、房地产开发用地有偿转让和“分税制”，使得“土地财政”得以高效实施并导致房价高企。业主与开发商围绕着不动产权属，特别是车库权属和防空设施使用之争愈演愈烈，暴力流血事件接连不断，业主对外“维权”和内部“公地悲剧”已经成为我国基层社区治理的死结。
我国《物权法》列举了三种物业管理模式，国务院早在20**年就出台了《物业管理条例》(下称《条例》)，对物业服务企业实施物业管理活动进行了规制，但至今仍然没有就《物权法》规定的其他物业管理方式出台配套规定，一些部门把物业服务企业提供物业服务作为了唯一方式，业主没有自由选择的余地。
我国实行前期物业管理制度，《条例》规定在业主大会选聘物业企业之前，由建设单位选聘的物业企业负责住宅小区的物业服务，业主在购买房屋的同时还须接受建设单位拟制的临时管理规约。同时，物业服务企业及其管理人员实行资质、资格准入许可制度，物业服务企业选聘招标、物业服务收费价格指导等制度，必然产生物业服务市场的高度垄断，物业服务模式的单一形式，物业服务企业侵占业主共有收益和维修基金等现象。论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
二、国内外业主组织制度比较分析
我国住宅小区存在的矛盾是多方面的，纠纷的性质、类型是多样的，因建筑物及其物业管理法律制度是由其主管部门主导制定，业主建筑物区分所有权人和消费者主体地位没有得到重视，加之长期对社会私人组织的控制，对业主组织法律属性、地位及其运行体制、机制的认识偏差就尤显突出，这对于摆正行政主体与业主组织的关系，把握行政行为的方式具有重大阻碍作用。
(一)国外业主组织制度介绍
各国的业主组织内涵和形式各有不同，其模式与国情、时代紧密相连，依据不同的住宅类型，业主组织可以被概括为居民社区协会和业主公益组织两类，其中包括三种类型：公寓式协会、业主协会和业主合作协会。1、公寓式协会的业主拥有自己的居住权，并拥有诸如运动场所、停车场等共同权利，[ 吴晓林着：《国外“城市社区业主组织”研究述评》，载于*中央编译局、世纪发展战略研究所主办《国外理论动态》，20**年第8期第97页。]协会不拥有却管理共同财产。2、业主协会则代表业主拥有住房和所在地基。3、业主合作协会的成员则不拥有完整的居住单元，只是分享协会所拥有的建筑和公共场地。
1、美国业主协会是住宅小区业主的自治性管理组织，具有法人资格，开发商就是住宅小区的第一个业主，随着房屋销售的进行，开发商业主协会份额逐渐减少，直至完全退出。业主协会由业主大会、管理委员会和专门委员会构成，业主大会是业主协会的最高决策机构，享有任免管理委员会成员、修改协会章程和通过财务预算方案等重大事项决定权。业主大会相当于公司的股东大会，遵循少数服从多数原则，业主在业主大会上享有表决权，业主与业主协会如同股东与公司的关系，实行所有权与经营权分离。[7]
2.法国业主管理团体法人资格自然获得，规定二名以上业主拥有建筑物时，即应成立业主管理团体，所有业主为当然的团体成员。
3.德国与法国不同，住宅所有人可以通过契约结成“住宅所有人共同体”，住宅所有人并不会当然的成为“共同体”，法律也不承认“共同体”的法人资格，单个住宅所有权人是权利的享有者和义务的承担者，小区公共事务通过*和管理人进行。
4.日本业主团体包括三类：管理团体、管理组合法人和社区管理团体。管理团体是日本最为普遍的业主团体组织，与法国相同，管理团体自然成立，业主当然为管理团体的成员。而管理组合团体并不当然成立，成员要有30人以上，决定设立法人要有名称、办公处所，并须依法登记。它既不属于以营利为目的的公司法人，也不属于以社会公益为目的的公益法人，而是属于“中间法人”。
5.加拿大对共管式公寓的管理采用公司制，业主大会负责选举业主董事会，物业公司和物业经理由业主大会聘用、董事会委托，为业主董事会提供咨询，对公寓实施日常管理。物业经理隶属于物业公司，是公寓物业的主管人，负责向业主董事会推荐招聘管理员、保安员和清洁员，对外是业主董事会的代理人。各种物业专项服务则由商业化的专业公司提供，由物业公司对外负责采购。[8]
由此可知，美国将设立业主组织视为开发商的法定义务，德国则允许业主通过合同或者*决定物业的管理事务，日本根据情况不同而管理方法有别，大多业主组织当然成立并具法人资格，政府对业主成立自己的组织规定需要登记，有些需要一些前提条件，但罕见有禁止性的条款。论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
(二)我国业主组织的法律属性
业主组织与村委会、居委会是不同的，村委会根据其《组织法》设立，掌管村集体的财产，村集体的财产属于本集体公有，而不是集体成员共有，它与国有财产共同构成公有财产。村集体的成员是开放的，村民可以自由流动，但其所在集体财产并不因此而随之增减。村委会、居委会因行政决定而设立，虽然都是选举产生的自治组织，但其功能设置更多的是社会公共管理职能，实质是政权的延伸。居委会《组织法》第八条规定被剥夺政治权利的人，在居委会选举中不享有选举权和被选举权就明白的表明了选举行为的政治性。
业主组织与公司的组织形式，业主于业主组织的成员权与股东于公司的成员权的内容都是不同的，我国建筑物区分所有权采“三元说”，包括：业主对自己专有部分的专有权，对共有部分的按份共有权和业主在业主组织中的成员权。自然人、法人等投资于公司，其财产完全与投资人脱离成为公司所有，投资人只是享有公司股份;而住宅小区共有部分属于业主按份共有，业主共同组成业主大会，并未改变其按份所有共有部分的权利，业主组织对共有部分仅具有管理权，并不具所有权。
业主的管理权源于其在业主组织中的成员资格，设立业主组织是基于共同事务的管理需要，包括业主委员会成员的选举、被选举等重大事项的决定权，都属于业主的自治权利，其权利诞生的基础是物权的绝对性。“所有权依据主体数量的不同，可以分为单一所有权和多数人所有权。共有是多数人所有权的主要形态。”[9] “共有为所有权的联合，而非一种独立的所有权类型。”[10]
业主大会是业主行使管理权的一种法定组织形式，业主组织所涉及的只是其房屋所有权、土地使用权等民事权利的行使、保护，主要是私人领域的问题，其行为无须法律特别授权，同时，业主组织行使管理权利，并不影响业主基于共有物权所固有的相关权利，当他人侵害业主共有权益时，任何一个业主都有权要求停止侵权。社会组织包括社会团体、政党组织、事业单位、村委会、居委会和业主委员会等，业主组织只是社会组织的一种，居委会、村委会“强调居民、村民的自我管理，业主委员会突出的是业主自身的权益。”[11]业主委员会并非基层群众自治组织，“与《立法法》第八条第三项规定的‘基层群众自治组织制度’显然并不一致。”[12]
(三)业主组织法律制度问题分析
20**年，我国《物权法》开始实施，专章规定了业主的建筑物区分所有权，规定业主可以设立业主大会，选举业主委员会，业主大会是住宅小区业主的议事机构和权力机构，业主委员会是业主大会的执行机构和代表机构，明确赋予了业主对业主组织违法决定的撤销权，单独列举了选聘、解聘物业服务企业必须经过业主“双过半”通过等规定，但对业主组织的活动规则并没有过多的关注。
国务院《条例》不仅规定了前期物业服务制度，物业服务企业的聘用程序，还专章规定了业主和业主大会制度，明确行政机构对业主组织不法决定可以撤销。设立了备案制度，要求业主委员会自产生30日内向主管部门和基层政府备案，但并未规定拒不备案的法律后果。
20**年，建设部出台《业主大会和业主委员会指导规则》，(下称《规则》)就业主大会筹备、设立，业委会成员选举，业主大会临时会议召开等问题进行了规定，在此期间，建设部还就物业服务企业资质、收费等出台了大量规定，一些地方还规定了多方参与的“联席会议”制度，等等。多年来，除个别偏远地区外，全国省、直辖市和自治区以及地级市人大或政府就物业管理事务都出台了相关规定，其中，大量是直接对业主的规定，以河北省为例，就石家庄和11个地级市中仅有3个城市没有出台相关规定，其中1个拟定了法规草案准备出台，就同一事项各地纷纷立法这种现象实属罕见。
如同国外大多数国家一样，我国《物权法》规定了业主大会为决策机构，业委会为执行机构的组织模式，但却没有赋予业主组织法律人格。我国《物权法》对业委会成员的产生和《村委会组织法》对村委会成员的产生，都做出了“双过半”的规定，前者要求“专有部分建筑物总面积过半数的业主”和“占总人数过半数的业主”同意，后者则要求须有登记参选村民过半数投票，要获得参加投票村民过半数的选票，而《居委会组织法》对居委会成员的产生，只是要求本地区具有选举权的居民或者每户代表选举即可，并未作其它限制性的规定，门槛高低可见一斑。
住宅小区选择了“二元两级”的治理结构，而没有赋予超大小区业主多元、多层次的治理权利，业主直接行使管理权利看似民主、可靠、安全，而事实上不是业主组织不能设立就是强人统治，傀儡业委会、影子业委会普遍，业主没有建立起真正自己的业主组织，业主没有协商、议事的平台，对于成百上千业主的大小区，且不提业主的议事协商、投票选举，仅是业主大会的召开就足够困难。有些地方在“代理制”基础上规定了业主“代表制”，肯定了书面征求意见的形式，而代表人的产生及其行为规则却没有立足于业主真实的意思基础上，在方便业主决策的同时，也为个别人操纵选票和弄虚作假提供了机会，很多代表人成了权力、金钱的代言人。业主组织“五难”：“启动难、筹备难、备案难、决策难和换届难”，[13]在我国大部分地区业主组织成立、运行非常困难，只有一两成住宅小区成立了业主组织。
业主组织设立“高门槛”，主管部门在业主组织设立筹备、备案过程中的不作为、滥作为，更加使得业主组织难以成立和运转;业主组织对外争取物权自主忙于“维权”，业委会成员内部贪腐、侵占，“公地悲剧”普遍存在，业主自主、自治之路茫茫。事实上20%的物业服务企业掌控着80%的优质物业市场资源，而这一切也正是开发商、物业服务企业与地方政府利益高度契合的必然体现。论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
三、我国住宅小区具体行政行为的法律规制
“行政系统和自治组织分属不同的体系，各自有其活动的准则和行为边界，并不具有直接意义上的领导关系。如何‘理顺政府与社会间的关系，’划定政府行政的边界，明确‘行政指导’的法律涵义，是‘依法行政’的重点和难点问题。”[14]从上文对业主组织属性的分析可以得知，业主组织完全是建筑物所有人为了管理、使用自己的物业，而组成的一种纯粹民间的自治性组织，它与行政机构没有隶属关系，它只是业主内部共同管理的一种组织形式，业主组织的性质决定了行政机构对其进行管理的指导性、协助性，其行为表现更多的是倡导、咨询、建议。行政指导是事实行为，没有行政强制性，从其功能来看，可以分为规制性的、助成性的和调整性的，但三种分类并不一定相互排斥。[15]
(一)业主组织设立筹备中的行政行为
我国《物权法》规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。”“地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”建设部《规则》对业主大会筹备、设立，业委会成员选举程序都进行了规定，并设立了“筹备组”制度，要求政府接到申请后60日内组织、指导成立筹备组，组长由基层政府人员担任，成员分别由建设单位代表、居委会代表和业主代表组成，业主代表则由基层政府和居委会组织业主推荐。规定筹备组于90日内完成筹备工作，业主大会自业委会选举产生之日起成立，持备案证明申请刻制业主组织印章，业委会换届或者成员变更须经备案。
作为市场或社会组织，其设立前的筹备工作都是重要而繁琐的，召开成百上千人的业主会议，组织业主讨论、协商、选举，进行通知、送达、公告等大量事务性的工作，需要准备会议场所、办公设备、文件材料，考虑我国住宅小区业主群体规模普遍庞大和业主群体松散特性，规定基层政府对业主组织设立的筹备给予指导、帮助是合适的。
规定基层政府、居委会、建设单位加入筹备组亦属实际需要，这应当成为业主设立业主大会的一个选项，根据需要由业主进行选择，但认为设立业主大会必须由政府组织设立筹备组，筹备组成员必须包括政府官员和居委会、建设单位人员，或者说筹备组不是政府牵头组织，筹备组没有政府人员，设立业主大会即属非法，这种认识是不能被认可的。现实中主管机构及其官员把成立筹备组当成行政权力，借口拒绝、拖延受理筹备申请，代替业主推荐业主委员会成员人选，筹备组不能成立和同时存在多个筹备组的现象屡见不鲜。
启动成立筹备组20%的业主比例看似不高，但对数千业主小区而言却非易事，考虑业主集体管理建筑物的必然性，对于一定业主规模的住宅小区，我国法律没有象美国、法国等国家一样规定业主组织自然成立，业主当然的成为业主组织成员，而是前置条件、业主主动申请、业主组织被动成立，并且不具法人资格，不能不说是一个重大制度设计缺陷。
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(二)业主组织备案行政行为
我国法定登记、备案的主体、内容、类别十分复杂，如产权登记、合同登记、社会保险登记、企事业主体设立登记、婚姻登记、兵役登记，法规规章备案、宗教教职人员备案、私募基金备案、专利实施许可合同备案和食品安全企业标准备案等等。其中，享有职权行政主体对外实施的行政登记、备案是行政登记，属于公法性的公务行为，而其他公权力机构和行政主体内部以及企事业进行的登记、备案不属于行政行为，如选民登记，企业产品出入库登记等。同时，实践中大量使用“记录”“记载”“刊登”“注册”、“登录”等名称的“无名登记”，很多实质都是行政登记，属于行政决定行为，在现实中国家、行业要求登记、备案的事项甚多，但对登记、备案机构、种类、属性却没有规范，“登记”与“备案”的使用也并没有严格的区别，登记既有许可性的也有确认性的，而备案大多则是确认性的，登记、备案行为需要法律适用者据实判定。
行政登记制度的分类，按照强制性程度可以分为必须登记、应当登记和可以登记，如结婚、复婚就必须登记，地役权登记当事人就可以自行决定;按照主动性情况可以分为依据申请的登记和依据职权的登记，结婚登记就需要申请，而信访、举报则应主动登记。行政登记包括记载备案、公示公信、确认证明、管理服务等功能，具有介入私域、掌握信息、赋予效力、承载审批的作用，但并不是说行政登记全部都兼具以上功能，更多只是具备上述部分功能。“作为行政法律行为的行政登记能够直接引起法律效果;作为准行政法律行为的行政登记能够间接引起法律效果;作为行政事实行为的行政登记则仅产生事实性影响。”[16]
根据国务院《条例》和建设部《规则》可见，业主组织主体产生与备案行为无关，备案并非业主组织成立的许可性前置条件，备案需要审查材料，但不是对业主组织成立进行实质性审查;备案直接产生记载确认、公示公信等法律效果，但经过备案的业主组织及其设立的过程并不表明不存在瑕疵甚至缺陷。这种备案客观上虽然不能设定相对人的权利义务，但可以对相对人行使权利履行义务直接或者间接产生影响，业主组织不能备案就不能刻制印章，不能开立银行账户，不能与自己选定的物业服务企业签订合同，经营性管理活动自然就会受到影响。业主组织的备案，应当属于行政确认而非行政许可，行政确认是行政机关对一定的法律行为或者事实状态进行确认，而行政许可则是在普遍禁止的前提下，对个别主体从事某种业务或者进行某种活动开禁，投资人具有从事经营活动的权利，如工商行政主管部门颁发营业执照即属于行政确认而非行政许可行为，业主设立业主大会亦非普遍禁止性的行为。
对业主组织备案，《规则》规定由建设主管部门和基层政府组织主管，而不同于其他市场主体、社会主体的设立要到工商行政或者民政主管部门登记、备案，不仅登记、备案主体不同，登记、备案的法律效果也相去甚远，看似易如反掌的备案与现实中业主组织的“五难”现象极具反差。就业主组织备案条件，规定本来已经非常明确，主管部门却仍以法定条件之外的其它规定阻止业主组织备案，如设立筹备组没有街道办事处同意，召开业主组织大会没有告知居委会等。在物业服务合同关系中，业主组织只是一个消费性的人的组织，而由主管建设的部门进行立法规制本身就是问题所在。
(三)物业服务企业选聘、解聘中的行政行为
业主组织对物业企业的选聘、解聘是住宅小区最困难的事情，我国实行前期物业服务制度，选聘新的物业企业之前首先要解聘前期物业企业。前期物业企业“先占”了业主的共有部分，制定了高价物业收费标准，小区建成不久也无须投入太多维护费用，业主交纳物业费，多收多的，少收少得;共有部分最大化利用，收益数量业主也很难了解，退出小区既是丢掉了财富。物业服务合同本身属于委托性质，物业服务企业与业主组织都可以单方解除合同，但因解除物业服务合同而造成激烈冲突的现象却到处可见，堵大门、打黑架，恐吓要挟，个别地方一夜就有十几部车被砸，甚至伤人、死人。另一方面，业主普遍趋向逃避物业缴费，特别是一些村民改市民的城乡交界小区，业主拒绝缴费更是普遍，一些物业服务企业不得不“弃场”走人，“公地悲剧”不仅给业主生活造成严重混乱，也给基层政府添了很*烦。
我国《物权法》规定，聘用、解聘物业服务企业需要全体业主“双过半”通过，一些业委会为了躲避召开业主大会的繁琐，或者选聘心仪的物业服务企业，直接让业主投票业主大会授权业委会选定物业服务企业，法院对其授权行为效力也是裁判不一。[17]表面看是没有理解业主大会专属权力法律规定的强制性，实质是业主大会业主人数太多，决策、操作层级单一，“直接民主投票”制度设计严重影响决策效率。
合同自由，包括选择合同相对人的自由和当事人商定合同内容的自由，物业服务企业的选聘、解聘本身是合同行为，应当由双方当事人自主商定。规定业主选聘物业服务企业必须招标，必须备案，实质是对业主组织合同行为滥设行政许可。
论住宅小区的公共治理之道--以规范行政指导行为为主题
结语：我国住宅小区公共治理的出路
住宅小区存在的问题是多样的，既有不动产产权和物业管理服务制度设计问题，也有制度执行异化问题，业主所有权益受到侵害的同时，物业服务企业合同权益也没有得到保证，二元两级的业主组织权力设计结构，直接选举看似非常民主，实则组织系统效率非常低下，难逃能人治理的窠臼。业主集体自治得不到落实，究其根源还是业主自主权利没有得到有效保障。随着时代变迁，计划经济、“单位人”条件下管控模式的式微，单靠政府“看得见”和市场“看不见”的两只手是不行的，对于封闭性住宅小区松散型的业主集体而言，应当充分利用业主群体内部物权利益的粘合作用，发挥业主组织自治的积极性。“无论国家还是市场，在使个人长期的、建设性的方式使用自然资源系统方面，都未取得成功;而许多社群的人们借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实现了适度治理。”[18]
业主自治，其根源在于业主物权特别是管理权的自主，业主组织的法律地位则是其得以实现的基本条件。我国农耕文明缺乏自治文化传统，市场经济转型大多有赖于中央推动，对于业主组织自治，我们不能完全寄希望于业主自身的能力和觉悟，既有的社会基层管理体系也已蜕化，应当加速社会治理现代化的步伐，大力推进新型社会组织发展，借助社会组织的力量，借用市场规则，通过政府购买服务的方式，由社会组织对业主组织的设立、运行进行指导与辅助，政府退出市场，把更多的精力投入到政策的制定与落实之上。
“当政府把所有权和控制交给社区时，它的责任并不因此而结束。政府也许不再直接提供服务，但是仍然对保证满足居民需要负有责任。政府一旦放弃主动掌舵的职责，灾难就常常接踵而至。”[19]住宅小区被物业服务企业“弃管”就是最常见的例子。以第三方社会组织扶助业主组织“自管”起来，这不只是因为住宅小区内部物业服务的私人性质，也是出于“两只手”的无能为力，还有就是对权力者、先占者侵占行为的抵制。
篇3：客户投诉的处理作业指导书
客户投诉的处理作业指导书
1.0目的
为加强与业户的沟通，确保业户投诉得到及时、有效的处理，提高业户对服务中心服务的满意度。
2.0范围
适用于本公司提供的服务过程中接收到的所有客户投诉的处理。
3.0职责
3.1服务中心经理负责监督本物业范围内业户投诉的处理，必要时给与协助。
3.2客户服务主管负责组织处理本物业范围内的业户投诉，必要时给与指导。
3.3客户服务助理负责处理本物业范围内的客户投诉，必要时上报领导请求协助处理。
4.0内容
4.1定义
4.1.1有效投诉：指业户对物业服务中心在管理服务、收费、经费管理、维修养护等方面失职、违规等行为的投诉。
4.1.2协助处理投诉：指业户对因开发商或外部环境/本服务中心服务范围以外公共配套设施等原因而产生的影响小区业户日常居住的不良因素，希望由服务中心协助处理的投诉。
4.1.3无效投诉：指有效投诉和协助处理投诉之外的其它投诉。
4.1.4集体投诉事件：指同一物业范围内五户或五户以上的业户针对同一事件同时提出的投诉。
4.2业户投诉渠道
4.2.1投诉方式可以是面谈、邮件、电话、书面等方式。小区明显位置应标识物业服务中心的24小时服务热线。服务中心发放的《业主手册》告知业户投诉热线电话。
4.2.2设立24小时值班人员，不间断地受理业户投诉。
4.3业户投诉的受理
4.3.1客户服务助理接到业户投诉或转报的业户投诉后，在《值班记录表》上如实、清晰地记录投诉内容。能及时解决的应在2小时内与业户联系，并在约定时间内及时处理。不能及时解决的投诉应立即填写《客户投诉记录表》，根据投诉类别通知各责任岗位处理同时上报客户服务主管，客户服务主管应及时跟踪投诉进展。
4.4各类投诉的处理
4.4.1针对有效投诉，投诉处理人应在2小时内与业户联系，约定回复时间，并在约定时间内及时处理。
4.4.2针对不能快速解决的投诉，应由投诉处理人及时与业主沟通，让业主了解投诉的进展。
4.4.3针对协助处理投诉，投诉处理人应及时将投诉内容书面报告解决部门，并跟进解决部门的处理过程。
4.4.4投诉处理人对无效投诉应给予业户合理、耐心的解释。
4.4.5对由于开发商原因而导致的投诉，由客户服务主管转呈开发商处理，客户服务主管应及时跟进投诉处理结果。